Tijdschrift voor de politie

In 2003 is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uitgevoerd naar de administratieve belasting bij de politie en de mogelijkheden om deze te verlichten. Van een aantal politietaken is de administratieve belasting in beeld gebracht, dat wil zeggen hoeveel tijd de politie besteedt aan het nakomen van informatieverplichtingen. Onderzocht is hoeveel tijd omgaat in het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking te stellen van informatie. Naar aanleiding van het onderzoek zijn mogelijkheden aan het licht gekomen om deze lasten te verlichten zonder afbreuk te doen aan de transparantie en controleerbaarheid. Afgelopen januari zijn de bevindingen, vergezeld van een kabinetsstandpunt, aan de Tweede Kamer gepresenteerd.¹
 

Omvang van de lasten
Van de ruim 600 regels die van toepassing zijn op het politiewerk zijn er 23 onderzocht. Van 11 regels is de administratieve belasting gekwantificeerd. Tabel 1 geeft een overzicht van deze politietaken en de tijd die de Nederlandse politie (25 korpsen; dus exclusief KLPD) besteedt aan het voldoen aan de bijhorende informatieverplichtingen.
Per jaar gaan bijna 1300 voltijdbanen op aan het nakomen van informatieverplichtingen die voortkomen uit de 11 geselecteerde taken, zo'n 3 à 4 procent van de totale politiecapaciteit. Dit percentage zou hoger zijn indien de administratieve lasten van alle politietaken zouden worden berekend.
[verwijzing naar tabel 1]

Uit de taakvelden opsporing, basispolitiezorg en beheer komen informatieverplichtingen voort ten aanzien van het justitiële gezag (OM), het beheer (uitgeoefend door burgemeesters en het ministerie van Binnenlandse Zaken) en overige externe instellingen (bijvoorbeeld bureau HALT). We spreken hierna over: gezag, beheer en overige externe instellingen.
 

Gezagsfunctie OM
Het grootste deel van de administratieve belasting  heeft betrekking op het informeren van het Openbaar Ministerie. Het OM ontvangt behalve algemene korpsinformatie ook informatie over afzonderlijke opsporingsonderzoeken. Vooral de informatieverplichtingen ten aanzien van het strafrechtelijk onderzoek zijn omvangrijk. Naarmate de opsporingsmethoden dieper ingrijpen in de privacy, gelden strengere eisen voor de controleerbaarheid. Het contact tussen rechercheurs en officier van justitie is frequent en wordt grotendeels schriftelijk vastgelegd. Dit betekent dat concessies moeten worden gedaan aan de efficiency en doelmatigheid van het opsporingswerk. De informatieverplichtingen die voortkomen uit het gebruik van bijzondere opsporingsmethodes leiden in een zaak met meerdere verdachten al snel tot metersdikke dossiers. Een methode die zeer belastend is, is de telefoontap. De tijd die met het informeren van de officier gemoeid is kan per getapt telefoonnummer oplopen tot enkele uren. Vanwege de frequentie waarmee deze methode wordt ingezet, bedraagt de totale administratieve belasting van deze taak ongeveer 465 fte's per jaar. De administratieve belasting die uitgaat van de andere onderzochte opsporingsmethoden, bijvoorbeeld het observatieverzoek, is weliswaar lager, maar kan per casus flink oplopen. Bij de inzet van afluisterapparatuur ter plaatse kan de tijd die het kost om informatieverplichtingen na te komen zelfs oplopen tot enkele dagen. Een andere belastende taak is het DNA-onderzoek. Omdat voor dit type onderzoek specifiek gekwalificeerd personeel nodig is, leggen informatieverplichtingen beslag op een substantieel deel van de DNA-onderzoekscapaciteit. De 7 fte's die men jaarlijks in informatieverplichtingen steekt, moeten eigenlijk worden afgezet tegen het aantal gekwalificeerde politiemensen in plaats van tegen de totale recherche of politiecapaciteit.
 

Korpsbeheer
De korpsbeheerder, het regionaal college en het ministerie van BZK worden onder meer geïnformeerd over zaken die de bedrijfsvoering aangaan. Naast de wettelijk verplichte informatie ontvangen de korpsen veel informatie ten behoeve van de korpsleiding. De meeste korpsen hebben een uitgebreid managementinformatiesysteem, dat moet worden gevoed met gedetailleerde informatie over onder meer de besteding van capaciteit, doorlooptijden en de aard meldingen en zaken.
De tijd die gaat zitten in de informatieverstrekking aan het beheer en de korpsleiding wordt voornamelijk bepaald door de frequentie waarmee wordt gerapporteerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor de urenregistratie in het kader van de Arbeidstijdenwet. Het kost de individuele politieman hooguit enkele minuten per dag, maar vanwege de omvang waarmee dit gebeurt nemen de administratieve lasten voor het executieve politiepersoneel als geheel ongeveer 315 fte's in beslag en de controle hierop door leidinggevenden circa 47 fte's.
Op de werkvloer worden met name informatieverplichtingen ten behoeve van het beheer als belastend ervaren, bijvoorbeeld de registraties in het kader van de prestatiemetingen. Dit komt vooral doordat men er niet altijd het nut van inziet. Dit in tegenstelling tot de informatieverplichtingen jegens justitie, die men als essentieel onderdeel van het strafrechtelijke onderzoek beschouwt.
 

Overige instellingen
Vanwege de diffuse scheiding van verantwoordelijkheden voeren politiemensen regelmatig taken uit die vallen binnen het domein van andere instellingen, zoals gemeenten, welzijnsinstellingen en verzekeraars. Vaak omdat de politie als eerste wordt ingeroepen, maar ook omdat zij 24 uur per dag bereikbaar is. Deze taken brengen een administratieve belasting voor de politie met zich mee, onder andere vanwege de soms uitgebreide rapportages aan de relevante instellingen. Voorbeelden hiervan zijn de hulp aan geestelijk gestoorden, het verbaliseren van minderjarigen en het optreden bij calamiteiten in de familiesfeer. Onder deze categorie valt ook politieassistentie bij minder ernstige verkeersongevallen, die vooral bestaat uit het registeren ten behoeve van verzekeringsmaatschappijen. Met 237.000 van dergelijke assistenties in 2002 liepen de administratieve lasten in dat jaar op tot 94 fte's.
 

Mogelijkheden om de lasten te verlichten
Hoewel het Interdepartementaal Beleidsonderzoek niet alle politietaken bestrijkt, is wel duidelijk geworden dat de administratieve belasting aandacht verdient. Niet alleen vanwege de behoefte aan meer blauw op straat maar vooral ook vanwege de klachten van politiemensen over de hoeveelheid papierwerk. In aanvulling op de reeds bestaande initiatieven levert het onderzoek verschillende handvatten op voor aanvullende maatregelen.
Zo blijken er tussen korpsen grote verschillen te bestaan in de mate van belasting. De tijd die het kost om informatieverplichtingen na te komen, kan per korps sterk verschillen. Dit is opvallend, omdat de regelingen die aan de taken ten grondslag liggen voor alle korpsen hetzelfde zijn. Voorbeelden hiervan zijn de procedures bij sporenonderzoek en de aanpak bij rijden onder invloed.
Voor deze verschillen bestaan diverse verklaringen.
 

Beleid en prioriteitsvorming binnen korpsen
Naast de aanpak zoals die wettelijk is voorgeschreven, is bij veel korpsen vooral ook regionaal beleid richtinggevend voor de vormgeving van de politiezorg en de daaruit voortkomende tijdsbelasting. Dit geldt bijvoorbeeld bij het verbaliseren van minderjarigen. Het gaat hierbij het niet alleen om het opleggen van een sanctie, maar vooral ook om de opvoedende werking. Korpsen gaan verschillend om met deze extra dimensie. De tijd die wordt besteed aan registratie, verslaglegging en overleg met ouders, maatschappelijke instellingen (zoals de HALT-bureaus) en het Openbaar Ministerie kan hierdoor sterk uiteenlopen.

Richtlijnen van het parket
Parketten verschillen onderling in de wijze waarop invulling wordt gegeven aan controle en sturing van recherchewerk. Dit werkt op onderdelen door in de administratieve belasting van de recherche. Zo dient bij het ene parket de aanvraag voor strafrechtelijk onderzoek met meer redenen te zijn omkleed dan bij het andere, hetgeen leidt tot aanzienlijke verschillen in de tijd die de rechercheur nodig heeft om een verzoek voor de toepassing van een bijzondere opsporingsmethode op te stellen. Ook het aantal aan te leveren kopieën van het strafdossier verschilt.

Taakverdeling
Niet alle korpsen delen op dezelfde wijze taken toe aan administratief en executief personeel. Het ene korps laat de handelingen die voortvloeien uit bijvoorbeeld het verbaliseren van rijden onder invloed over aan executief personeel, het andere korps delegeert de zuiver administratieve handelingen aan (goedkoper) administratief personeel. Het gaat bijvoorbeeld om het natrekken van persoonsgegevens in het politieregister.

Specialisatie 
Door bepaalde administratieve handelingen over te laten aan personeel dat daarin gespecialiseerd is, kunnen procedures sneller worden uitgevoerd. Enkele korpsen kennen een dergelijke specialisatie voor de aanpak van jeugddelinquentie en de inzet van bepaalde opsporingsmethoden. Het voordeel is dat de 'specialist' precies weet welk formulier hij moet invullen en welke aspecten in de verslaglegging meer of minder aandacht behoeven.

Automatisering
Niet alle korpsen zijn even ver met automatisering. Het ene korps is meer tijd kwijt aan het werken met databestanden dan het andere en soms duurt het opstarten van applicaties langer dan het feitelijk opvragen of registreren van informatie.

Formulieren
De gebruikersvriendelijkheid van (gedigitaliseerde) formulieren verschilt van korps tot korps. Bij het invorderen van een rijbewijs wegens rijden onder invloed kunnen sommige korpsen volstaan met een korte aanvulling op het standaard proces-verbaal, terwijl andere hiervoor een apart formulier hebben.

De verschillende werkwijzen maken het mogelijk om binnen de kaders van de bestaande regelgeving te zoeken naar manieren om de administratieve lasten terug te dringen. Bijvoorbeeld door processen anders te organiseren, door beter gebruik te maken van automatisering (elektronische aangifte en handtekening, digitaal proces verbaal en dossier) en specialisatie. Dit kan tijd besparen zonder dat het ten koste gaat van controleerbaarheid en transparantie van de politietaken. Ook het hanteren van 'best practices' en het onderling vergelijken van korpsen kan een belangrijke rol spelen. Korpsen kunnen op die manier van elkaar leren.
 

Aanpassen wet- en regelgeving
Een andere mogelijkheid is aanpassing van de wet- en regelgeving en sommige informatieverplichtingen te vereenvoudigen. Voordat men hiertoe overgaat, moet er antwoord komen op een aantal fundamentele vragen. Het gaat hierbij over de eisen die worden gesteld op het gebied van de transparantie, betrouwbaarheid en controleerbaarheid van de politieactiviteiten. Op grond van deze eisen moeten politiemensen alles nauwkeurig en volgens vaste procedures documenteren en registeren, met als gevolg: grote administratieve belasting. Dit is men heel duidelijk te zien bij strafrechtelijk onderzoek. Om goed invulling te geven aan de toezichthoudende of vaak leidinggevende rol van het Openbaar Ministerie, bestaat een uitgebreid schriftelijk berichtenverkeer. Deze schriftelijke verslaggeving neemt veruit het grootste deel van de administratieve belasting voor haar rekening. Vooral het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden leidt al snel tot metersdikke dossiers. Zo moet elke toepassing van een bijzondere opsporingsmethode (bijvoorbeeld de telefoontap of DNA-onderzoek) schriftelijk worden aangevraagd bij de officier van justitie. Daarnaast moet de toepassing van de opsporingsmethode schriftelijk worden gedocumenteerd voor het procesdossier. De aanvragen en de verslagleggingen gebeuren veelal door de rechercheurs zelf, die hierdoor veel tijd kwijt zijn aan administratieve handelingen. Wellicht kan de schriftelijke verslaglegging bij de verantwoording over strafrechtelijk onderzoek worden beperkt, door bijvoorbeeld (meer) gebruik te maken van digitale verslaglegging of mini-PV's.
Ten tweede kan bij de basispolitiezorg worden overwogen of meer (relatief eenvoudige) zaken kunnen worden afgedaan via een politie- of OM-transactie. Dit vergt echter wel een verruiming van de transactievoorwaarden, zoals het ophogen van de boetegrens en het uitbreiden van de transactiemogelijkheden naar meerplegers.

Ten slotte valt te denken aan het terugdringen van wettelijk aan de politie toebedeelde taken. Al geruime tijd wordt gesproken over wat wel en wat niet tot de (kern)taken van de politie behoort. Wat is bijvoorbeeld de meerwaarde van politieassistentie bij lichte verkeersongevallen? Zoals eerder vermeld is dit vaak alleen van belang voor de schadeverzekeraars. Wellicht is deze taak uit te besteden, eventueel onder regie van de politie.
 

Conclusies
Veel politiemensen brengen vanwege informatieverplichtingen veel tijd door achter hun bureau. De bijzondere rol en bevoegdheden die zij hebben, vereisen dat zij zich volledig verantwoording over hun optreden moeten afleggen. Zoals uit het IBO blijkt, gaat met name veel tijd zitten in het informeren van het OM over de uitvoering van opsporingsonderzoek. Voor de informatieverplichtingen ten behoeve van het beheer geldt dat deze weliswaar in tijd gemeten minder belastend zijn, maar dat er wel meer weerstand tegen bestaat. Informatieverschaffing waarvan men het nut niet inziet, ervaart men al gauw als belastend.
In totaal worden bijna 1300 voltijdbanen gestoken in het nakomen van informatieverplichtingen voor de 11 onderscheiden taken.
Het IBO heeft aanknopingspunten gevonden om deze belasting met een kwart te beperken, waarmee per jaar bijna 300 fte's kunnen worden vrijgespeeld.

In de eerste plaats bieden de soms grote verschillen in tijdbelasting tussen korpsen aanknopingspunten voor verbetering. Het gegeven dat het ene korps aanzienlijk meer tijd besteed aan het verbaliseren van bijvoorbeeld 'rijden onder invloed' dan het andere korps, biedt perspectieven voor tijdwinst. Ten tweede verdient de informatievoorziening van het OM aandacht. Doordat controleerbaarheid zoveel prioriteit heeft, is efficiency wat ondergesneeuwd geraakt. Meer efficiency zonder afbreuk te doen aan de controleerbaarheid kan worden bereikt door wet- en regelgeving te vereenvoudigen of door bepaalde overtredingen op een andere manier te laten afhandelen. Ten slotte kan men overwegen om taken waarbij de betrokkenheid van de politie weinig of geen meerwaarde heeft uit te besteden.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.