Tijdschrift voor de politie

Relatie politie en publiek
In alle tien de kandidaat-lidstaten bestaan intenties om de functie van de politie in samenleving fundamenteel te wijzigen.  Van een organisatie die primair ten dienste heeft gestaan van de staat, wil men nu naar een politie die inspeelt op de behoefte aan veiligheidszorg van de bevolking. Meer dan voorheen wordt waarde gehecht aan het oordeel van burgers en wil men af van het slechte imago. Niet alle landen zijn even voortvarend in het doorvoeren van de noodzakelijke veranderingen.
Een belangrijke factor is de politieke stabiliteit en in het verlengde daarvan de eenduidigheid in ministeriële aansturing. In verschillende landen is de positiebepaling voor de politie in de afgelopen jaren meerdere malen gewijzigd. Ingeslagen wegen bleken niet bestand tegen regeringswisselingen.
Een andere factor is de aanwezigheid en taakopvatting van de lokale politie. In verschillende landen bestaat naast de nationale politie een lokale politie die onderdeel is van het lokaal bestuur. In deze landen wordt de preventieve en service gerichte veiligheidszorg vooral als taak gezien van het lokaal bestuur. De rol van de nationale politie blijft daar primair beperkt tot strafrechtelijke handhaving.
In het trainingsprogramma is met name een derde factor uitgebreid belicht: de organisatiecultuur van de politie en het draagvlak voor vernieuwing van de politiezorg. Binnen de politieorganisatie bestaat over het algemeen verschil tussen beleidsmakers en lijnfunctionarissen op leidinggevende en operationele posities. De wil om te veranderen is vooral aanwezig onder beleidsmakers. In vrijwel alle landen hebben zij ingezet op een meer serviceverlenende instelling. Dit is reeds vastgelegd in plannen en programma's. In alle kandidaat-lidstaten komen de voorgestane veranderingen op operationeel niveau echter niet goed uit de verf en is in de praktijk nog maar weinig merkbaar van een nieuwe politiestijl.

Een verklaring voor het moeizame veranderingsproces kan worden gevonden in: verouderde managementstijlen; principiële bezwaren tegen een burger georiënteerde politie en weerstanden binnen korpsen tegen verandering.
 

Verouderde managementstijlen
De wijze waarop de politie in de meeste kandidaat-lidstaten wordt aangestuurd heeft veel semi-militaristische trekken. Er is sprake van sterke hiërarchische verhoudingen en een hoge concentratie van bevoegdheden op nationaal niveau. Er wordt bovendien veel waarde gehecht aan de interne organisatiediscipline. Bij de vormgeving van regionale en lokale politiezorg moet worden vastgehouden aan nauwe op centraal niveau vastgestelde kaders. Dit heeft tot gevolg dat het anticiperend vermogen van lokale politiecommandanten beperkt is en de afstemming met lokale overheden en welzijnsinstellingen wordt bemoeilijkt.
 

Bezwaren
In alle kandidaat-lidstaten wordt het legaliteitsbeginsel als uitgangspunt voor politiezorg gehanteerd. Met deze juridische oriëntatie wordt politiezorg in de eerste plaats bepaald door wetgeving. De politie dient zich in deze optiek niet te begeven op terreinen waarop zij van de wetgever geen bevoegdheden heeft gekregen. Met de ervaringen van het totalitaire communistische regime in het achterhoofd, wil men de reikwijdte van de politie beperken. Terughoudendheid, eenduidigheid en onafhankelijkheid staan daarmee boven burger gerichtheid en betrokkenheid. Bovendien heeft de problematiek rond omkoping een negatieve bijsmaak gegeven aan het concept 'afstemming van politiezorg op de behoefte van burgers'. In plaats van betrokkenheid van burger bij het politiewerk zoals dat bijvoorbeeld wordt voorgestaan in de visie van 'community policing', geven velen de voorkeur aan een meer afstandelijke politiestijl.
 

Weerstanden
Over het algemeen bestaat binnen korpsen weinig belangstelling voor serviceverlenende functies. De meeste status wordt nog altijd toegekend aan taken die in het teken staan van 'crime fighting'. Dit wordt versterkt door de publieke opinie die voor een belangrijk deel wordt bepaald door de mate waarin de politie erin slaagt ernstige en in het oog springende criminaliteit op te sporen. Effecten van criminaliteitspreventie zijn daarentegen minder concreet en niet of nauwelijks meetbaar.

Desondanks wordt de noodzaak tot verandering van de politiefunctie in alle kandidaat-lidstaten onderkend. Twee drijfkrachten voor verandering kunnen worden onderscheiden. Allereerst wordt meer dan voorheen de legitimiteit van het politieoptreden bepaald door burgers (Koci, 1996). Dit maakt een verbetering van communicatie met burgers, externe autoriteiten en maatschappelijke instellingen noodzakelijk. Autoriteiten werken nu nog teveel langs elkaar heen (Webber, 2001). Verschillende landen hebben aangegeven veel te zien in de Britse situatie waarin bepalingen over samenwerking tussen politie en lokale overheden ten behoeve van veiligheid in wetgeving zijn vastgelegd. Ten tweede bestaat de noodzaak om het probleem oplossend vermogen van de politie te vergroten. In de afgelopen jaren is het besef groeiende dat een politiële aanpak die zich beperkt tot strafrechtelijke handhaving ontoereikend is om criminaliteit effectief te bestrijden. Meer dan voorheen wil men aandacht besteden aan beïnvloeding van factoren die bepalend zijn voor criminaliteit. Een bijzonder aandachtspunt hierbij is voor de meeste landen de criminaliteit rond minderheden. Verschillende minderheidsgroepen maken zich bovengemiddeld schuldig aan criminaliteit of zijn zelf vaker slachtoffer van discriminatie en geweld. In de meeste landen beperkt het politieoptreden zich daarbij tot een repressieve aanpak. In de meeste landen heeft men de mogelijkheden nog onvoldoende verkend om met preventief optreden en samenwerking met externe instellingen het criminaliteitsbeeld te wijzigingen.
 

Bestrijding van georganiseerde criminaliteit
Vrijwel alle landen in Midden- en Oost-Europa hebben in de afgelopen jaren een stijging ondervonden van georganiseerde criminaliteit (Koci, 1996). In enkele landen spreekt men zelfs van een 'crime boom' in de periode vlak na de 'wende'. De landen zijn met name vanwege het transitieproces kwetsbaar gebleken voor uiteenlopende vormen van criminaliteit. De liberalisering van het grensregime heeft de mogelijkheden voor internationale smokkel aanzienlijk vergroot. Bovendien zijn de Midden- en Oost-Europese landen voor criminelen vanwege de toename in welvaart een aantrekkelijke markt geworden. In dit verband kan onder meer verwezen worden naar de sterke stijging van de handel in gestolen auto's en verdovende middelen. Tevens zijn als gevolg van de introductie van de markteconomie nieuwe vormen van criminaliteit mogelijk geworden zoals beursfraude en witwaspraktijken. Ten slotte heeft het transitieproces in de afgelopen jaren geleid tot tijdelijke lacunes in wetgeving en handhaving (Gregory, 1994). Wetgever en handhavende autoriteiten hebben zich in een korte tijd moeten aanpassen aan een nieuwe situatie. Door veel criminele organisaties is in de afgelopen jaren gebruikgemaakt van gebreken en onduidelijkheden in de wetgeving

Tegelijkertijd is het taakveld van de politie aanzienlijk verschoven. De wetgever heeft de politie nieuwe taken gegeven, en andere taken overgedragen aan administratieve autoriteiten. In de meeste landen heeft de politie bijvoorbeeld verantwoordelijkheden gekregen op terreinen als milieuvervuiling en financiële criminaliteit. Administratieve taken die bij de politie zijn weggehaald omvatten onder meer persoonsregistratie (Mawby 2001). In de meeste landen moet de handhaving van de nieuwe wettelijke verantwoordelijkheden zich nog uitkristalliseren. De structurele en omvattende aanpak van milieucriminaliteit en financiële criminaliteit die aansluit op de administratiefrechtelijke handhaving moet zich nog ontwikkelen. In alle landen staat dit in de kinderschoenen.

Voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit geldt voor alle landen de noodzaak om effectiviteit te vergroten. Hetzelfde geldt voor het aanpassingsvermogen. De landen dienen zich in een korte tijd de bestrijding van nieuwe criminaliteitsvormen eigen te maken. Tevens moet, in het kader van de internationalisering van de misdaad en de ambities om toe te treden tot de EU, het politieoptreden verder worden afgestemd op dat van de EU-lidstaten. Aandachtspunten daarbij zijn: strategievorming, ontwikkelen van een meer omvattende opsporing; eenduidigheid in de betrokkenheid van inlichtingendiensten en de noodzaak van het verbeteren van het technisch rechercheonderzoek.
 

Strategievorming
De ontwikkelingen in de criminaliteit en veranderingen in het strafrecht in de kandidaat-lidstaten, vereisen dat de politie zich continu oriënteert op nieuwe verantwoordelijkheden. Deze strekken zich inmiddels aanzienlijk verder uit dan de bestrijding van traditionele vormen van criminaliteit zoals diefstal en geweld. In veel landen borduren de opsporingsautoriteiten echter voort op kennis en ervaringen uit het verleden. Veel strafbare feiten vallen hierdoor buiten hun blikveld. Om de grip op de georganiseerde criminaliteit te verstevigen, dient de politie meer inzicht te verwerven in de achtergronden, aard en omvang van nieuwe vormen van criminaliteit. Het onderzoek naar concrete strafbare feiten moet worden uitgebreid met meer algemeen criminologisch onderzoek. Dit onderzoek kan helpen bij het bepalen van de richting en prioriteiten van de opsporing. Men spreekt in dit verband ook wel van 'intelligence based policing'. Gezien de omvang van georganiseerde criminaliteit enerzijds en de beperkte opsporingscapaciteit anderzijds zal op basis van onderzoek bepaald moeten worden welke vormen van criminaliteit het meest bedreigend zijn en derhalve prioriteit verdienen. De opsporingsautoriteiten dienen meer beleidsmatig en strategische te werk te gaan.
 

Ontwikkelen van een meer omvattende opsporing
Voorts dient het opsporingsonderzoek te worden verdiept. Vrijwel alle criminaliteit die in georganiseerd verband wordt gepleegd, heeft een meervoudig karakter. Vaak is sprake van een combinatie van strafbare feiten. Zo gaat mensenhandel vaak gepaard met excessieve geweldpleging en handel in wapens en verdovende middelen. De bestrijding hiervan is slechts effectief indien de autoriteiten het criminele netwerk vanuit verschillende invalshoeken benaderen. Binnen de rechercheorganisatie van veel Midden- en Oost-Europese landen is de samenwerking tussen afdelingen onvoldoende. De scheiding van onderzoeksdisciplines heeft in verschillende landen geleid tot een versnippering en onsamenhangende aanpak van zaken. Hiernaast verloopt de samenwerking tussen recherche en overige politieonderdelen vaak moeizaam. Veelal vervult de reguliere surveillance niet de functie die het kan vervullen bij signalering van georganiseerde criminaliteit. De antennefunctie van onderdelen als 'Uniformed and Traffic Police' worden daarmee onderbenut. Dit geldt ook voor de betrokkenheid van externe autoriteiten zoals douane, de belastingopsporingsdienst en grenswachten
 

Ontwikkelen van eenduidige richtlijnen
De scheiding tussen het werkgebied van de recherche en de inlichtingendiensten is in de meeste Midden- en Oost-Europese landen niet duidelijk. In alle landen wordt informatie uitgewisseld tussen deze autoriteiten ten behoeve van strafrechtelijk onderzoek. In enkele landen is het zelfs mogelijk dat politie en inlichtingendienst in een 'joint action' strafzaken gezamenlijk in onderzoek nemen. De rechter en de officier van justitie zien daarbij toe op de rechtmatigheid. De betrokkenheid van de inlichtingendienst verdient de komende jaren nadrukkelijk aandacht. Door het karakter van de dienst is het de vraag of zij de openheid kan betrachten die in strafrechtelijk onderzoek gewenst is. De transparantie en controleerbaarheid van strafrechtelijk onderzoek kunnen door betrokkenheid van een inlichtingendienst worden belemmerd.
 

Verbeteren van het technisch rechercheonderzoek
In de meeste Midden- en Oost-Europese landen is het technisch rechercheonderzoek in opkomst. De uitkomsten ervan beïnvloeden steeds vaker de richting van strafrechtelijk onderzoek en de bewijsvoering. Toch speelt in de meeste landen dit type onderzoek niet de rol die het kan spelen. In enkele landen is het vertrouwen van de rechterlijke macht in de kwaliteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten beperkt. De komende jaren moet daarom in alle landen meer worden geïnvesteerd in technisch onderzoek. Naast uitbreiding van de personeelscapaciteit dienen huisvesting en apparatuur te worden uitgebreid en vernieuwd. Bovendien moet aandacht worden besteed aan de kwaliteit en onafhankelijkheid van het werk. In alle landen is het kwaliteitsbeleid rond technisch onderzoek onderontwikkeld. In verschillende landen is bovendien de onafhankelijkheid van forensische laboratoria onvoldoende gewaarborgd vanwege nauwe betrokkenheid van de rechercheurs die belang kunnen hebben bij bepaalde uitkomsten van technisch onderzoek.
Ten slotte bestaan er lacunes in de wettelijke bepalingen over de toepassing van technisch onderzoek. Dit geldt met name voor DNA-onderzoek en het gebruik en de opslag van gegevens ervan.
 

Ontwikkeling van de interne organisatie
Met de verandering van de politiefunctie is de traditionele aansturing en organisatiestructuur achterhaald geworden. De politie staat niet langer primair ten dienste van de staat. De directe banden tussen de politieorganisatie en de gevestigde politieke elite worden niet langer wenselijk geacht en zijn bij wet verboden (Koci, 1996). Dit heeft geleid tot een fundamentele verandering in de bestuurlijke inbedding en aansturing. Niet de politiek, maar de minister van Binnenlandse Zaken stuurt de politie aan, hij legt daarover verantwoording af aan de volksvertegenwoordiging. Tevens zijn ontwikkelingen in gang gezet binnen de politieorganisatie. In verschillende landen is een begin gemaakt met het loslaten van de semi-militaristische cultuur, de sterke hiërarchische verhoudingen en de vergaande centralisatie van bevoegdheden.

De bevordering van integriteit is een van de belangrijkste uitdagingen waar de politie in de kandidaat-lidstaten zich voor ziet gesteld. Hoewel uit het trainingsprogramma geen concrete gegevens zijn gekomen over de omvang en aard van dit probleem, is tussen de regels door wel duidelijk geworden dat het groot is. Corruptie is een probleem dat ver reikt over de grenzen van de politieorganisatie. Het principe 'voor wat hoort wat' is in de meeste landen diepgeworteld in de landscultuur. Zowel burgers als overheidsdienaren kunnen er direct profijt van hebben. Het vergroten van de discipline van politiemensen zal belemmerd worden zolang burgers een beroep blijven doen hun omkoopbaarheid. Tevens is meerdere malen gewezen op de hoogte van salarissen. Veel politiemensen kunnen van het salaris geen gezin onderhouden. Het verwerven van noodzakelijke neveninkomsten werkt belangenverstrengeling in de hand.
Een ander actueel thema is de verdeling van bevoegdheden. Zoals eerder aangegeven, kenmerken de meeste korpsen zich door vergaande centralisatie van besluitvorming. De verlammende werking die hiervan kan uitgaan wordt onderkend binnen de verschillende geledingen van de organisatie. Men is echter niet unaniem over de wenselijkheid van decentralisatie.
Met de eerder genoemde integriteitsproblemen en de toename van criminaliteit lijkt met name het nationale bestuursniveau terughoudend met het uit handen geven van sturing en controle.  Deze terughoudendheid is met name terug te vinden in de wijze waarop het strafrechtelijk onderzoek is georganiseerd. In verschillende landen heeft men gekozen voor één nationaal georganiseerde recherche voor het onderzoek naar ernstige of grootschalige georganiseerde criminaliteit. Voorstanders van decentralisatie benadrukken dat meer aanspraak moet worden gemaakt op de professionaliteit van politiemensen. Zij beschouwen het politiewerk als een vak. De politieman moet zelf beslissingen kunnen nemen. Op lokaal en regionaal niveau moet men over voldoende bevoegdheden beschikken om daadwerkelijk de effectiviteit en kwaliteit van de politiezorg te kunnen beïnvloeden.
Het principe van gehoorzaamheid dat in de meeste Midden- en Oost-Europese korpsen nog steeds centraal staat, belemmert het vermogen om te kunnen anticiperen op de behoefte aan veiligheidszorg. In het verlengde hiervan wordt door de voorstanders van decentralisatie benadrukt dat de managementstijlen moeten worden aangepast aan de beoogde nieuwe rol en interne organisatie. De hogere managementlagen moeten voor de lagere niveaus meer ruimte scheppen. Er dient nagedacht te worden over de invulling van de verantwoordelijkheid voor de individuele politiefunctionaris. Er moet een einde worden gemaakt aan het 'Soviet thinking syndrome', dat politiemensen alle gevoel voor verantwoordelijkheid en initiatief ontneemt.
De voorgestane veranderingen in de organisatie en politiefunctie zullen hun weerslag moeten hebben in het onderwijs. Politiemensen zullen tot een andere professie moeten worden opgeleid dan voorheen. In veel landen is de opleiding nog op oude leest geschoeid, waarbij met name aandacht wordt besteed aan het bijbrengen van theoretische kennis over wetgeving, fysieke training en militaire exercities. Gewerkt moet worden aan de aansluiting van opleiding op de praktijk. De opleiding zal zich meer dan voorheen moeten richten op praktische en sociale vaardigheden.
 

Toetreding tot de EU en de eisen die dat stelt aan politie
De voorwaarden die de Europese Commissie stelt aan de toetredende landen over politiezorg zijn vastgelegd in het 'Acquis on Justice and Home Affairs'. Desondanks blijft de kern van het politieoptreden – in de geest van het Europese soevereiniteitsbeginsel – vooral een binnenlandse aangelegenheid. Toch is het essentieel dat voorafgaand aan de toetreding een flinke impuls wordt gegeven aan de ontwikkeling van de politie in de betreffende landen. In een grotere Unie zullen Europese regels in alle lidstaten op vergelijkbare wijze moeten worden gehandhaafd. Bovendien zal de vervaging van grenzen en de toename van grensoverschrijdende criminaliteit de nationale autoriteiten dwingen tot intensievere samenwerking. Deze kan slechts tot stand komen indien de normen en werkwijze van de autoriteiten op elkaar aansluiten. Op dit moment is dit nog onvoldoende het geval. Bovendien ontbreekt het nog aan het noodzakelijke vertrouwen van autoriteiten binnen de EU in hun collega's in enkele kandidaat-lidstaten. De Europese Unie en de lidstaten hebben de komende jaren nog veel werk te verzetten ter ondersteuning van de ontwikkeling van politie in Midden- en Oost-Europa.
 

Summary

There are plans in most Central and Eastern European countries for fundamental reform of the police organisation. The desire to improve their image, the need to improve their effectiveness, and an ambition to become members of the European Union are their underlying motives. However the drive and enthusiasm behind these changes is not the same in all countries. Political stability, and objections and resistance within the police, are important stumbling blocks.

The Association of European Police Colleges (AEPC) has recently produced a training programme to support the developments in ten Central and Eastern European countries. This programme has provided both a transfer of knowledge and insights into the police in these countries. It has become clear that frequent changes in the law, increasing criminality, and new forms of criminality pose a considerable challenge to the ability of the police to adapt.

The development of police care that is appropriate to the new legal order will take many years in most countries. Points that require attention in this respect:
• the development of a preventative approach to criminality
• thinking about the use of investigative methods
• improving integrity
• development of new styles of management